Satversmes tiesa 2021. gada 12. martā pieņēma spriedumu lietā Nr. 2020-37-0106 “Par Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma pielikuma “Administratīvās teritorijas, to administratīvie centri un teritoriālā iedalījuma vienības” 28.2., 28.19. un 35.4. apakšpunkta atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1. un 101. pantam, Eiropas vietējo pašvaldību hartas 4. panta trešajai un sestajai daļai, kā arī 5. pantam”.

Apstrīdētās normas

• Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma pielikuma “Administratīvās teritorijas, to administratīvie centri un teritoriālā iedalījuma vienības” 28.2. apakšpunkts paredz, ka Ogres novadā ietilpst Ikšķiles pilsēta, savukārt 19. apakšpunkts noteic, ka Ogres novadā ietilpst Tīnūžu pagasts. Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma pielikuma “Administratīvās teritorijas, to administratīvie centri un teritoriālā iedalījuma vienības” 35.4. apakšpunkts paredz, ka Saulkrastu novadā ietilpst Skultes pagasts (turpmāk kopā – apstrīdētās normas).

Augstāka juridiska spēka normas

• Latvijas Republikas Satversmes (turpmāk – Satversme) 1.pants:

“Latvija ir neatkarīga demokrātiska republika.”

• Satversmes 101. pants:

“Ikvienam Latvijas pilsonim ir tiesības likumā paredzētajā veidā piedalīties valsts un pašvaldību darbībā, kā arī pildīt valsts dienestu.

Pašvaldības ievēlē pilntiesīgi Latvijas pilsoņi un Eiropas Savienības pilsoņi, kas pastāvīgi uzturas Latvijā. Ikvienam Eiropas Savienības pilsonim, kas pastāvīgi uzturas Latvijā, ir tiesības likumā paredzētajā veidā piedalīties pašvaldību darbībā. Pašvaldību darba valoda ir latviešu valoda.”

• Eiropas vietējo pašvaldību hartas (turpmāk – Harta) 4. panta “Vietējās pašvaldības kompetence” trešā daļa:

“Pamatā valsts pienākumus pēc iespējas realizē tā vara, kas atrodas vistuvāk pilsoņiem. Uzdodot kāda pienākuma izpildi citai varai, ņem vērā uzdevuma apjomu un būtību, kā arī efektivitātes un ekonomijas nosacījumus.”

• Hartas 4. panta “Vietējās pašvaldības kompetence” sestā daļa:

“Plānošanas un lēmumu pieņemšanas procesā par jautājumiem, kas tieši attiecas uz vietējo varu, ar tām nepieciešams konsultēties, cik iespējams savlaicīgi un atbilstošā veidā.”

• Hartas 5. pants “Vietējās varas teritoriju robežu aizsardzība”:

“Vietējās varas teritoriju robežu izmaiņas nav atļauts izdarīt bez iepriekšējas konsultēšanās ar attiecīgo vietējo varu, pēc iespējas ar referenduma palīdzību, kur tas ir likumīgi atļauts.”

Lietas fakti

Lietā apvienotas divas lietas, kas ierosinātas pēc Limbažu novada domes un Ikšķiles novada domes pieteikumiem. Saeima 2020. gada 10. jūnijā pieņēma Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumu. Tā pielikums noteic administratīvās teritorijas, to administratīvos centrus un teritoriālā iedalījuma vienības. Saskaņā ar šā pielikuma 28.2. un 28.19. apakšpunktu Ogres novadā ietilpst Ikšķiles pilsēta un Tīnūžu pagasts. Savukārt saskaņā ar šā pielikuma 35.4. apakšpunktu Skultes pagasts ietilpst Saulkrastu novadā.

Ikšķiles novada domes ieskatā līdzšinējais Ikšķiles novads ir pievienots Ogres novadam, pienācīgi neizvērtējot iespēju saglabāt to kā patstāvīgu pašvaldību, vai, ja tas nav iespējams, pievienot to Salaspils novadam. Pieņemot attiecīgās normas, Saeima esot pārkāpusi labas likumdošanas un pašvaldību principu, tāpat neesot ievērojusi subsidiaritātes principu un neesot veikusi pienācīgas konsultācijas ar Ikšķiles novada domi un tās iedzīvotājiem. Apstrīdētās normas neatbilstot Satversmes 1. pantam un 101. pantam, kā arī Hartas 4. panta trešajai un sestajai daļai un 5. pantam.

Limbažu novada dome norādīja, ka ar apstrīdēto normu ir tikusi grozīta Limbažu pašvaldības administratīvās teritorijas robeža, nodalot un pievienojot jaunveidojamā Saulkrastu novada administratīvajai teritorijai līdzšinējā Limbažu novada Skultes pagastu. Limbažu novada domes ieskatā, grozot administratīvās teritorijas robežas, nav noskaidrots Limbažu novada iedzīvotāju viedoklis. Limbažu novada dome uzskatīja, ka apstrīdētā norma acīmredzami pārkāpj labas likumdošanas, pašvaldības un samērīguma principu. Apstrīdētā norma neatbilstot Satversmes 1. un 101. panta pirmajai daļai, kā arī Hartas 4. panta sestajai daļai un 5. pantam.

Tiesas secinājumi

Par subsidiaritātes principu

Satversmes tiesa secināja, ka izskatāmajā lietā apstrīdētās normas neparedz funkciju pārdali starp pašvaldību un centrālo varu un līdz ar to neskar arī subsidiaritātes principu. Tādējādi Satversmes tiesa izbeidza tiesvedību daļā par apstrīdēto normu atbilstību Hartas 4. panta trešajai daļai, kurā ir ietverts subsidiaritātes princips. [20.2.]

Par to, kā vērtējama apstrīdēto normu satversmība

Satversmes tiesa atzina, ka, izskatot ar administratīvi teritoriālo reformu saistītu tiesību normu atbilstību augstāka juridiska spēka normām, tā vērtēs šīs reformas juridiskos aspektus. [19.]

Lai izvērtētu apstrīdēto normu atbilstību, Satversmes tiesai bija jānoskaidro, pirmkārt, vai apstrīdētās normas ir izstrādātas un pieņemtas pienācīgā procesuālajā kārtībā un, otrkārt, vai likumdevējs nav rīkojies patvaļīgi. Satversmes tiesa apstrīdēto normu atbilstību Satversmes 1. un 101. pantam, kā arī Hartas 4. panta sestajai daļai un 5. pantam vērtēja kopsakarā. [21.3.]

Par to, vai apstrīdētās normas ir izstrādātas un pieņemtas pienācīgā procesuālajā kārtībā

Izvērtējot apstrīdēto normu izstrādes un pieņemšanas procesuālo kārtību, Satversmes tiesa pārbaudīja, pirmkārt, vai konsultēšanās ar attiecīgajām pašvaldībām šo normu izstrādes un izskatīšanas laikā notika atbilstoši tiesību normām, un, otrkārt, vai apstrīdētās normas Saeimā tika izskatītas un pieņemtas atbilstoši tiesību normām. [22.]

Par to, vai konsultēšanās ar attiecīgajām pašvaldībām apstrīdēto normu izstrādes un izskatīšanas laikā notika atbilstoši tiesību normām

Lai izvērtētu, vai konsultēšanās ar attiecīgajām pašvaldībām apstrīdēto normu izstrādes un izskatīšanas laikā notika atbilstoši tiesību normām, Satversmes tiesai bija jānoskaidro: 1) vai pašvaldības domei bija iespēja, noskaidrojot arī attiecīgās administratīvās teritorijas iedzīvotāju viedokli, sagatavot savu viedokli un iesniegt atbildīgajām valsts institūcijām savus priekšlikumus un iebildumus attiecībā uz plānoto reformu; 2) vai tam paredzētais laiks bija saprātīgs; 3) vai pašvaldību priekšlikumi un iebildumi tika izvērtēti. [23.2.]

Satversmes tiesa secināja, ka Ikšķiles novada un Limbažu novada iedzīvotājiem un domēm bija iespēja sagatavot savu viedokli saprātīgā laikposmā par plānoto administratīvi teritoriālā iedalījuma risinājumu un iesniegt priekšlikumus un iebildumus atbildīgajām valsts institūcijām, kā arī konsultēšanās procesā gan Ikšķiles novada pašvaldības, gan Limbažu novada pašvaldības priekšlikumi un iebildumi tika izvērtēti. [23.4., 23.5., 23.6.]

Par to, vai apstrīdētās normas Saeimā tika izskatītas un pieņemtas atbilstoši tiesību normām

Lai noskaidrotu, vai apstrīdēto normu izskatīšana un pieņemšana Saeimā notika atbilstoši tiesību normām, Satversmes tiesai bija jāizvērtē, pirmkārt, ar Saeimas Administratīvi teritoriālās reformas komisijas izveidi un likumprojekta “Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likums” (turpmāk – Likumprojekts) nodošanu šai komisijai saistītos jautājumus un, otrkārt, ar Saeimas sēžu attālināto norisi platformā e‑Saeima saistītos jautājumus.

Satversmes tiesa secināja, ka Saeimai bija tiesības izveidot Administratīvi teritoriālās reformas komisiju (turpmāk – Komisija) un noteikt, ka tā ir par Likumprojektu atbildīgā komisija, jo Saeimas vairākums šo lēmumu uzskatīja par nepieciešamu un lietderīgu. Lai gan Komisija netika izveidota atbilstoši proporcionalitātes principam, arī tās sastāvā atspoguļojās Saeimas vairākums un bija pārstāvēta Saeimas opozīcija. Tādējādi Saeimai bija tiesības izveidot Komisiju arī pēc vienādas pārstāvības principa. Normatīvie akti neliedz savienot parlamentārā sekretāra un Saeimas komisijas vadītāja amatus. [24.1.1., 24.1.2., 24.1.3.]

Satversmes tiesa secināja, ka, izveidojot Administratīvi teritoriālās reformas komisiju un nododot tai Likumprojektu, Saeima rīkojās atbilstoši tiesību normām. [24.1.3.]

Satversmes tiesa norādīja, ka izskatāmajā lietā būtisks ir jautājums nevis par Saeimas sēdes norises vietu, bet gan par Saeimas sēdes norises atbilstību tiesību normām. Argumenti par Saeimas sēdes noturēšanu platformā e-Saeima pēc būtības attiecas nevis uz to, kurā vietā notika Saeimas sēde, bet gan uz Saeimas sēdes norises veidu, proti, uz demokrātiskā procesa īstenošanas iespējām platformā e‑Saeima. [24.2.1.]

Lai izvērtētu, vai Saeimas sēdes, kurās tika pieņemtas apstrīdētās normas, notika atbilstoši tiesību normām, Satversmes tiesai bija jānoskaidro: 1) vai procesuālā kārtība, kādā notiek Saeimas sēdes platformā e‑Saeima, bija noteikta un visiem deputātiem zināma; 2) vai, noturot sēdes platformā e‑Saeima, tika ievērots Saeimas sēdes atklātības princips; 3) vai, izskatot Likumprojektu trešajā lasījumā un pieņemot Administratīvo teritoriju likumu platformā e‑Saeima, deputāti varēja īstenot visas savas tiesības atbilstoši Satversmei un Saeimas kārtības rullim. [24.2.1.]

Satversmes tiesa secināja, ka procesuālā kārtība, kādā notiek Saeimas sēdes platformā e‑Saeima, bija noteikta un visiem deputātiem zināma. Saeimas sēdē, kurā Likumprojekts tika izskatīts un pieņemts, bija nodrošināts Saeimas sēdes atklātības princips. Izskatot Likumprojektu trešajā lasījumā un pieņemot Administratīvo teritoriju likumu platformā e‑Saeima, deputātiem bija nodrošinātas visas viņiem Satversmē un Saeimas kārtības rullī noteiktās tiesības. [24.2.2., 24.2.3., 24.2.4.]

Tādējādi apstrīdēto normu izskatīšana un pieņemšana Saeimā notika atbilstoši tiesību normām. [24.2.4.]

Izvērtējot apstrīdēto normu izstrādes un izskatīšanas procesu kopumā, Satversmes tiesa secināja, ka konsultēšanās ar attiecīgajām pašvaldībām notika atbilstoši tiesību normām. [23.7.]

Par to, vai likumdevējs nav rīkojies patvaļīgi

Lai izvērtētu, vai likumdevējs, pieņemot apstrīdētās normas, nav rīkojies patvaļīgi, Satversmes tiesai bija jānoskaidro: 1) vai ir noteikts reformas mērķis un tas ir vērsts uz sabiedrisko labumu; 2) vai reformas pamatā esošie kritēriji ir vērsti uz reformas mērķa sasniegšanu; 3) vai, pieņemot apstrīdētās normas, likumdevējs ir ievērojis reformas mērķi un tā sasniegšanas kritērijus; 4) vai likumdevējs ir izsvēris tieši vietējās kopienas intereses, proti konkrētā administratīvi teritoriālā iedalījuma risinājuma priekšrocības un trūkumus, tostarp, vai, pieņemot attiecīgās normas, likumdevējs ir ievērojis vietējās kopienas demokrātiskās līdzdalības tiesības. [25.]

Par to, vai ir noteikts reformas mērķis un vai tas ir vērsts uz sabiedrisko labumu

Satversmes tiesa secināja, ka atbilstoši labas pārvaldības principam valsts pienākums ir pastāvīgi pārbaudīt, un, ja nepieciešams, uzlabot valsts pārvaldi un pārvaldes sistēmu, lai tā darbotos pēc iespējas efektīvi. Administratīvi teritoriālās reformas mērķis, kas vērsts uz konstatēto nepilnību novēršanu, atbilst visas Latvijas sabiedrības kopējām interesēm. Tādējādi administratīvi teritoriālās reformas mērķis ir vērsts uz sabiedrības kopējo labumu. [26.4.]

Par to, vai reformas pamatā esošie kritēriji ir vērsti uz reformas mērķa sasniegšanu

Satversmes tiesa norādīja, ka reformas kritēriji ir vērsti uz to, lai ikviena pašvaldība spētu efektīvāk pildīt savas autonomās funkcijas. Labāka un efektīvāka vietējā pārvalde, kā arī samērīgas pašvaldību iedzīvotājiem nodrošināto pakalpojumu izmaksas atbilst sabiedrības kopējam labumam. Secinājumi, uz kuru pamata izveidoti kritēriji, izriet no dažādiem vietēja un starptautiska rakstura pētījumiem par situāciju Latvijā un tie nav acīmredzami nepareizi. Tādējādi Satversmes tiesa secināja, ka administratīvi teritoriālās reformas pamatā esošie kritēriji ir vērsti uz reformas mērķa sasniegšanu. [27.]

Par to, vai, pieņemot apstrīdētās normas, likumdevējs ir ievērojis reformas mērķi un tā sasniegšanas kritērijus

Ņemot vērā būtiskuma doktrīnu un parlamentārās demokrātijas principus, kā arī likumdevēja novērtējuma brīvību izlemt ar administratīvi teritoriālo iedalījumu saistītus jautājumus, Saeima izņēmuma gadījumos var lemt arī citādi, nekā ierosinājis Ministru kabinets, iesniedzot attiecīgo likumprojektu. Satversmes tiesa secināja, ka likumdevējs izņēmuma gadījumos var atkāpties no noteiktajiem reformas kritērijiem, ja vien šāda atkāpšanās ir pamatota ar racionāliem apsvērumiem un atbilst reformas mērķim. [28.]

Satversmes tiesa norādīja, ka likumdevējam, pieņemot ar administratīvi teritoriālo reformu saistītus lēmumus, ir jālīdzsvaro atšķirīgās konkrētu pašvaldību intereses un sabiedrības kopējās intereses, taču tam nav pienākuma vērtēt šo lēmumu atbilstību samērīguma principam tādā izpratnē, kādā tas tiek darīts, nosakot pamattiesību ierobežojumus. [28.]

Par Limbažu novada domes apstrīdēto normu

Jautājums par to, vai, pieņemot Limbažu novada domes apstrīdēto normu, likumdevējs ir ievērojis reformas mērķi un tā sasniegšanas kritērijus, ir saistīts arī ar jaunā Saulkrastu novada izveidi. Limbažu novada teritorijā ir stratēģijā “Latvija 2030” noteikts reģionālas vai nacionālas nozīmes attīstības centrs – Limbaži, bet Saulkrasti par šādu centru valsts attīstības plānošanas dokumentos nav noteikti. Tātad likumdevējs, Skultes pagastu nodalot no līdzšinējā Limbažu novada un iekļaujot jaunajā Saulkrastu novadā, nav ievērojis reformas pamatā liktos kritērijus. Tādējādi Satversmes tiesa secināja, ka, pieņemot Administratīvo teritoriju likuma pielikuma 35.4. apakšpunktu, likumdevējs ir rīkojies patvaļīgi. [28.1.]

Par Ikšķiles novada domes apstrīdētajām normām

Satversmes tiesa secināja, ka lēmums par Ikšķiles novada iekļaušanu Salaspils novadā vai Ogres novadā, ja abos gadījumos tiktu ievēroti reformas pamatā esošie kritēriji, ir atkarīgs no politiskas izšķiršanās, kuru Satversmes tiesa nevar pārbaudīt. Savukārt Ikšķiles novada kā atsevišķas administratīvās teritorijas saglabāšana neatbilstu reformas pamatā esošajam kritērijam, ka novada centrs ir arī reģionālas vai nacionālas nozīmes attīstības centrs. Tam apstāklim, ka Ikšķiles novads, pateicoties savai finansiālajai situācijai, var darboties bez pašvaldību finanšu izlīdzināšanas fonda dotācijas, kā arī perspektīvām veidoties par attīstības centru nav izšķirošas juridiskas nozīmes, jo tos likumdevējs nav noteicis par novadu veidošanas kritērijiem. Tādējādi Satversmes tiesa secināja, ka, lemjot par līdzšinējā Ikšķiles novada iekļaušanu jaunajā Ogres novadā, likumdevējs ir ievērojis reformas mērķi un kritērijus. [28.2.]

Par to, vai likumdevējs ir izsvēris tieši vietējās kopienas intereses, proti konkrētā administratīvi teritoriālā iedalījuma risinājuma priekšrocības un trūkumus, tostarp, vai, pieņemot attiecīgās normas, likumdevējs ir ievērojis vietējās kopienas demokrātiskās līdzdalības tiesības

Satversmes tiesa norādīja, ka demokrātiskā tiesiskā valstī iedzīvotāju aktīva dalība vietējā pašpārvaldē ir svarīga. Reformas pamatā nevar likt vienīgi ekonomiskus apsvērumus un finansiālu ieguvumu. Satversmes tiesai bija jāizvērtē, vai likumdevējs, īstenojot reformu attiecībā uz Ikšķiles novada pašvaldības iekļaušanu Ogres novadā, ir izsvēris vietējās kopienas intereses un konkrētā administratīvi teritoriālā iedalījuma risinājuma priekšrocības un trūkumus un ir ievērojis iedzīvotāju demokrātiskās līdzdalības tiesības. [29.]

Satversmes tiesa secināja, ka, pieņemot Administratīvo teritoriju likuma pielikuma 28.2. un 28.19. apakšpunktu, likumdevējs nav rīkojies patvaļīgi. Šobrīd, pirms reformas pabeigšanas, nav iespējams izvērtēt to, kādas būs pilsoņu demokrātiskās līdzdalības tiesības reformas ietvaros izveidotajās pašvaldībās. Attiecībā uz Ikšķiles novada vietējo kopienu nav pamata secināt, ka likumdevējs būtu rīkojies patvaļīgi. [29.2.]

Satversmes tiesa nosprieda:

• Izbeigt tiesvedību lietā daļā par Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma pielikuma “Administratīvās teritorijas, to administratīvie centri un teritoriālā iedalījuma vienības” 28.2., 28.19. un 35.4. apakšpunkta atbilstību Eiropas vietējo pašvaldību hartas 4. panta trešajai daļai.
• Atzīt Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma pielikuma “Administratīvās teritorijas, to administratīvie centri un teritoriālā iedalījuma vienības” 35.4. apakšpunktu par atbilstošu Eiropas vietējo pašvaldību hartas 4. panta sestajai daļai un 5. pantam.
• Atzīt Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma pielikuma “Administratīvās teritorijas, to administratīvie centri un teritoriālā iedalījuma vienības” 35.4. apakšpunktu par neatbilstošu Latvijas Republikas Satversmes 1. un 101. pantam.
• Atzīt Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma pielikuma “Administratīvās teritorijas, to administratīvie centri un teritoriālā iedalījuma vienības” 28.2. un 28.19. apakšpunktu par atbilstošu Latvijas Republikas Satversmes 1. un 101. pantam, kā arī Eiropas vietējo pašvaldību hartas 4. panta sestajai daļai un 5. pantam.

Satversmes tiesas spriedums ir galīgs un nepārsūdzams, tas stājas spēkā tā publicēšanas dienā.

Sprieduma teksts ir pieejams Satversmes tiesas mājaslapā.

Aktuālā informācija par Satversmes tiesā ierosinātajām lietām par administratīvi teritoriālo reformu ir pieejama šeit.

Saistītā lieta: 2020-37-0106

Avots: Satversme tiesas tīmekļa vietne